日本东京治理大气污染对策研究

    曾经空气污染严重，引发多起光化学烟雾事件的日本东京，为什么现在竟成了世界上最清洁的大都市之一？在治理空气污染方面，东京究竟有何灵丹妙药？又有哪些经验值得我们借鉴呢？

          首都社会经济发展研究所、日本经营管理教育协会课题组

　　工业革命以来，发达国家在环境保护上经历了先污染、后治理，先破坏、后恢复的过程，付出了惨痛的代价。最早的工业国英国，其首都伦敦在二氧化硫等污染物的笼罩下一度成为“死亡之都”；最大的工业国美国，其国土曾被“黑风暴”侵扰十年。作为发达国家之一，日本经历了同样的道路。世界环境污染最著名的“八大公害”即比利时的马斯河谷烟雾事件、美国的洛杉矶光化学烟雾事件、美国多诺拉事件、英国伦敦的烟雾事件、日本水俣病事件、日本四日市哮喘病事件、日本米糠油事件、日本富山骨痛病事件，有四个事件发生在日本。

二战后，东京经济进入了高速增长期，“经济高增长”成为东京政府的唯一目标，而污染则被视为资本积累过程中的必然结果。随着钢铁、汽车、煤炭、电力等行业的大力推进，生产大规模扩张造成的工业污染使东京城市上空的烟雾增多，空气质量急剧恶化。与此同时，随着汽车的迅速普及，氮氧化物和碳氢化合物等污染物的排放量日趋增长，严重影响了东京的空气质量，引发了多起光化学烟雾事件。大气污染不仅严重破坏了城市环境，影响了居民身体健康，还带来严重的经济损失，这使人们逐步认识到“经济发展不能以牺牲环境做代价”。

　　面对日益严峻的大气污染问题，东京地方政府将环境保护列为重要的施政纲领，采取多种行之有效的政策措施和技术手段持之以恒治理大气污染，终于使东京成为世界上最清洁的大都市之一和世界上能源利用率较高的城市。认真总结东京的大气污染治理经验，对于推动首都北京的大气污染治理工作具有十分重要的参考和借鉴意义。

　　一、不断完善大气污染控制政策，实现由被动治理向主动治理转变

　　东京大气污染控制政策的制定和实施，有一个不断完善的过程，大体分为四个阶段:

　　第一阶段:工业公害防治。1949年，东京出台了《东京都工厂公害防止条例》，成为日本最早开始对公害问题采取对策的城市。该条例以工厂的设备及操作所产生的粉尘、有毒有害气体以及蒸汽等为限制对象，规定了新建工厂、设备改造和新增设备等的申报手续，并对容易产生大气污染的工厂实施责令改进设备、停止使用或限制作业时间等措施。到20世纪60年代，工业废气排放导致了严重的光化学烟雾现象。1969年，东京在实施《烟尘限制法》、《公害对策基本法》、《大气污染防止法》等国家环境立法的基础上，颁布了《东京都公害控制条例》，严格执行有关控制规定，使二氧化硫等污染物排放从浓度控制转向排放总量控制。1970年，东京都成立了公害局，标志着东京防治和治理工业公害工作进入了一个新的阶段。

　　第二阶段:由防止公害到环境保护，由“末端治理”向“重在预防”转变。20世纪80年代开始，东京进入环境保护与经济发展并重的时期，人们的观念也从防止公害转变为保护环境。针对工业公害和机动车尾气排放造成的大气污染问题，东京都政府开始采取更为综合的环境政策，将政策的中心从对工业公害的防治，逐渐转移到积极的污染控制和环境保护，加强了各项环保标准的制定和实施。比如，东京都按照《公害防治条例》中规定的燃料标准、设备标准、限制对象范围等内容，采取了比国家标准更为严格的大气污染排放标准。1978年制定和实施了严格的汽车尾气排放标准。1980年，将原东京都公害局改为环境保护局，同年还颁布实施了《东京都环境影响评价条例》，强化建设项目的环境准入管理，避免由城市规划和建设而造成的环境恶化，并为企业的环境保护措施制定了可遵循的纲要，促进了企业的自愿行动，使东京都环境保护由“末端治理”向“重在预防”转变。1987年制定出台的《东京都环境管理规划》则更为综合全面。